Vai trò và một số bất cập của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xã hội hóa hoạt động lưu trữ ở Việt Nam

VAI TRÒ VÀ MỘT SỐ BẤT CẬP CỦA HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HÓA HOẠT ĐỘNG LƯU TRỮ Ở VIỆT NAM

ThS. Đinh Thế Vinh

      Từ góc độ của các doanh nghiệp, các đơn vị tổ chức đã và đang tham gia thực hiện hoạt động dịch vụ lưu trữ, chúng tôi xin trao đổi một số ý kiến “Vai trò và một số bất cập của hệ thống văn bản Quy phạm pháp luật về xã hội hóa hoạt động lưu trữ ở Việt Nam” như sau:

  1. Khái quát vai trò của một số văn bản quy phạm pháp luật về xã hội hóa hoạt động lưu trữ.

Trong suốt quá trình phát triển, có rất nhiều sự kiện trọng đại đánh dấu bước ngoặt, bước phát triển vượt bậc, khẳng định tầm quan trọng, giá trị lớn lao của ngành lưu trữ đối với đối với việc xây dựng thể chế hành chính nhà nước, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả, hiệu lực, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy nhanh quá trình thực hiện công cuộc cải cách hành chính, bảo vệ quyền lợi chính đáng của công dân. Trong đó, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) về xã hội hóa hoạt động lưu trữ là một trong những dấu mốc góp phần vào sự phát triển chung của ngành Lưu trữ Việt Nam.

Theo khảo sát của chúng tôi, trước khi Pháp lệnh số: 34/2001/PL-UBTVQH10 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 04 tháng 4 năm 2001 về Lưu trữ quốc gia năm 2001 ra đời, vấn đề xã hội hóa hoạt động lưu trữ chưa được đề cập đến trong các văn bản QPPL. Thời gian này, hoạt động lưu trữ  mặc định chỉ dành cho các cơ quan, tổ chức nhà nước quản lý và thực hiện. Đến ngày 04/04/2001 Pháp lệnh số: 34/2001/PL-UBTVQH10 Về lưu trữ quốc gia được ban hành, tại Điều 4 của Pháp lệnh ghi “Nhà nước khuyến khích việc mở rộng quan hệ hợp tác với các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong việc thu thập, quản lý, bảo vệ và khai thác, sử dụng tài liệu lưu trữ quốc gia trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền quốc gia, bình đẳng và các bên cùng có lợi, phù hợp với pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia.” Đây là lần đầu tiên, vấn đề xã hội hóa công tác lưu trữ được đặt ra, nhưng chỉ dừng lại đối với các tổ chức, cá nhân  nước ngoài mà  chưa quan tâm đến các tổ chức, cá nhân trong nước. Nghị định số: 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 Về công tác văn thư và Nghị định Số: 111/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh lưu trữ quốc gia của Chính cũng chưa có điều khoản nào quy định, nhắc đến dịch vụ hành nghề lưu trữ. Trong giai đoạn này, việc chỉnh lý tài liệu tồn đọng bó gói tại các cơ quan, tổ chức bắt đầu được đặt ra và cần được giải quyết. Để thực hiện công việc cần có một đơn giá thống nhất trong cả nước để làm cơ sở chỉnh lý tài liệu. Đáp ứng yêu cầu đó,  ngày 11/7/2006 Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 37/2006/QĐ-BTC về bảng giá dịch vụ chỉnh lý tài liệu nền giấy tiếng Việt. Mục đích cũng là để các cơ quan Nhà nước làm cơ sở để lập dự toán, thanh toán kinh phí khi tiến hành chỉnh lý tài liệu nhưng cũng là văn bản để các doanh nghiệp, các tổ chức thực hiện công việc chỉnh lý tài liệu dựa vào để tính đơn giá thực hiện, thanh quyết toán với chủ đầu tư. Có thể nói  Quyết định số 37/2006/QĐ-BTC là văn bản mở đường cho việc xã hội hóa hoạt động lưu trữ những năm sau này và cũng là lần đầu tiên một văn bản QPPL cấp Bộ nhắc đến dịch vụ chỉnh lý tài liệu. Trước đó các cơ quan tổ chức thực hiện công việc chỉnh lý chủ yếu là tính theo đơn giá nhân công hoặc thỏa thuận chứ chưa có đơn giá chính thức cho việc chỉnh lý một mét tài liệu và chi phí vật tư, văn phòng phẩm.

Vào những năm 2008 -> 2010 để đáp ứng nhu cầu xã hội, nhiều doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực lưu trữ đã được thành lập. Từ sự phát triển của hoạt động dịch vụ chỉnh lý tài liệu lưu trữ, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 12/2010/TT-BNV ngày 26/11/2010 về Hướng dẫn phương pháp xác định đơn giá chỉnh lý tài liệu giấy và Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 quy định định mức kinh tế – kỹ thuật chỉnh lý tài liệu giấy. Đây là hai văn bản đặc biệt quan trọng có hướng mở trong việc tính đơn giá chỉnh lý tài liệu. Việc xác định đơn giá nhân công và xác định đơn giá vật tư văn phòng phẩm được tính theo hệ số lương cơ bản tại thời điểm thực hiện chỉnh lý đã thay cho việc tính theo một mức trần tối đa như tại Quyết định 37/2006/QĐ-BTC ngày 11/7/2006.

Từ những tiền đề trên, Luật Lưu trữ số 01/2011/QH13 được thông qua tại kỳ họp thứ 2, quốc hội khóa XIII ngày 11 tháng 11 năm 2011 đánh dấu một bước ngoặt lịch sử đối với ngành lưu trữ nói chung và hoạt động xã hội hóa lưu trữ nói riêng. Luật Lưu trữ 2011 đã thừa nhận và khẳng định vai trò của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động lưu trữ, được quy định tại Chương 1, Khoản 2, Điều 1 về Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng và Điều 7 về Người làm lưu trữ. Đặc biệt tại Chương V Điều 36 của Luật đã quy định cụ thể về những điều kiện để các tổ chức, cá nhân có thể tham gia vào hoạt động dịch vụ lưu trữ. Văn bản này có vai trò quan trọng, là căn cứ pháp lý để các tổ chức, cá nhân hoat động trong lĩnh vực lưu trữ. Lần đầu tiên có một văn bản quy phạm pháp luật thừa nhận lưu trữ là hoạt động dịch vụ.

Đi cùng với Luật Lưu trữ 2011 là hệ thống các văn bản hướng dẫn có nhiều định hướng mở, tạo điều kiện tiền đề cho hoạt động xã hội hóa lưu trữ như:

–  Nghị định số 01/2013 ngày 03/01/2013 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lưu trữ trong đó có Chương V quy định thẩm quyền cấp, thu hồi, chứng chỉ hành nghề lưu trữ;

– Thông tư 09/2014/TT-BNV ngày 01/10/2014 về Hướng dẫn quản lý chứng chỉ hành nghề lưu trữ và hoạt động dịch vụ lưu trữ. Tại Điều 5, Điều 6 của Thông tư này đã làm rõ và cụ thể hơn về Đối tượng đăng ký hoạt động lưu trữ và Giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động dịch vụ lưu trữ. Thông tư đã góp phần tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động dịch vụ lưu trữ được thuận lợi, dễ dàng. Thông tư không chỉ đề cập đến các tổ chức, cá nhân hoạt động dịch vụ lưu trữ mà còn đưa ra một nội dung mở, hướng mở cho công tác xã hội hóa dịch vụ lưu trữ đó là đối với đơn vị sự nghiệp công lập ngành lưu trữ nếu có đủ điều kiện theo quy định có thể hoạt động dịch vụ lưu trữ mà không cần đăng ký. Thông tư cũng điều chỉnh làm rõ một số nội dung về quản lý Chứng chỉ hành nghề lưu trữ: nội dung kiểm tra, đơn vị kiểm tra, thời gian, hình thức kiểm tra cấp giấy chứng nhận so với Nghị định số 01/2013.

Về số hóa tài liệu tuy đi sau nhưng lại phát triển mạnh hơn, nhanh hơn chỉnh lý tài liệu vì sự bùng nổ của công nghệ thông tin – công nghệ số, nhu cầu sử dụng thông tin trên công nghệ của các cơ quan tổ chức, cá nhân ngày càng cao. Đến nay các đơn vị hoạt động dịch vụ lưu trữ cũng đủ căn cứ pháp lý để thực hiện công việc gồm: Thông tư số 194/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 15/11/2012 Hướng dẫn mức chi tạo lập thông tin điện tử nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, Thông tư số 04/2014/TT-BNV ngày 23 tháng 6 năm 2014 của Bộ Nội vụ Quy định định mức kinh tế – kỹ thuật tạo lập cơ sở dữ liệu tài liệu lưu trữ, Quyết định số 2378/QĐ-BTTTT ngày 30 tháng 12 năm 2016 của Bộ Thông tin và Truyền thông: Công bố Định mức chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin sử dụng ngân sách nhà nước.

Kính thưa quý vị, để hoạt động dịch vụ lưu trữ phát triển như ngày nay có vai trò quyết định của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên vì thời gian có hạn của buổi tọa đàm, tôi chỉ xin phép đề cập đến những văn bản có giá trị tiền đề, bước ngoặt liên quan đến hoạt động dịch vụ lưu trữ, từ việc thừa nhận hoạt động lưu trữ là một dịch trong luật, đến các quy định cụ thể hơn về điều kiện, thủ tục để đăng ký hoạt động dưới luật. Từ một vài doanh nghiệp, trung tâm ban đầu, đến nay đã có gần 100 doanh nghiệp đăng ký hoạt động trong lĩnh vực lưu trữ, nhưng hoạt động hiệu quả, thường xuyên và phát triển thì chỉ có khoảng 30 doanh nghiệp trong phạm vi cả nước. Ngoài các doanh nghiệp tư nhân, các trung tâm lưu trữ lịch sử tỉnh, thành phố và trung ương, các cơ sở đào tạo, cá nhân cũng tham gia hoạt động dịch vụ lưu trữ trữ, góp phần đẩy mạnh hoạt động xã hội hóa lưu trữ đi vào thực chất, nhiều về số lượng, mạnh về chất lượng và giá trị các hợp đồng. Việc xã hội hóa lưu trữ tập trung chủ yếu trong lĩnh vực chỉnh lý và số hóa tài liệu, theo tìm hiểu, khỏa sát, thống kê từ báo báo tài chính, cổng thông tin điện tử mạng đấu thầu quốc gia doanh thu của các doanh nghiệp, đơn vị tổ chức hoạt động hành nghề dịch vụ lưu trữ ước tính năm 2017 khoảng trên 500 tỷ đồng, đây là số tiền ngân sách mà các cơ Đảng, Nhà nước từ trung ương tới địa phương bỏ ra thực hiện các dự án về lưu trữ. Những hợp đồng số hóa lớn có giá trị từ 40 đến 50 tỷ, hợp đồng chỉnh lý tài liệu ở thời điểm hiện tại cũng có giá trị lên đến trên 20 tỷ. Thường thì các hợp đồng số hóa có giá trị cao hơn hợp đồng chỉnh lý vì liên quan đến trang thiết bị máy móc và phần mềm quản lý. Chi phí cho các hợp đồng chỉnh lý chủ yếu là nhân công và vật tư, văn phòng phẩm. Xu hướng trong tương lai giá trị các hợp đồng dịch vụ lưu trữ sẽ còn cao hơn nữa khi các cơ quan, tổ chức đồng bộ thực hiện Chỉ thị số 35/CT-TTg ngày 07 tháng 9 năm 2017 của Thủ tướng chính phủ về tăng cường công tác lập hồ sơ và giao nộp hồ sơ, tài liệu vào lưu trữ cơ quan, lưu trữ lịch sử. Vấn đề đặt ra là cơ quan Nhà nước quản lý thế nào để hoạt động này đi vào nề nếp, cạnh tranh lành mạnh bình đẳng, mang lại hiệu quả thiết thực, có ích lợi cho quốc gia dân tộc và không để tốn kém tiền của một cách lãng phí.

  1. Một số bất cập của các văn bản QPPL về xã hội hóa hoạt động lưu trữ

Kính thưa các vị đại biểu, ngoài những mặt tích cực, những giá trị quan trọng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong việc góp phần đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động lưu trữ thì một số văn bản và thực tế thực thi văn bản quy phạm ở cơ quan quản lý về lưu trữ cũng còn một số hạn chế và bất cập sau đây:

-Thứ nhất, mặc dù trong Thông tư 09/2014/TT-BNV ngày 01/10/2014 có nhiều quy định rõ ràng, chi tiết, nhưng có điều khoản, nội dung còn chưa rõ, gây vướng mắc cho cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức hành nghề lưu trữ trong việc đăng ký hoạt động dịch vụ.

Ví dụ tại Điều 7 quy định về Hồ sơ đăng ký hoạt động dịch vụ lưu trữ, nội dung thứ 4 quy định phải có Danh sách người hành nghề lưu trữ kèm bản sao có chứng thực chứng chỉ hành nghề lưu trữ của người tham gia hoạt động dịch vụ (đối với tổ chức), nhưng chưa quy định danh sách này tối thiểu và tối đa là bao nhiêu người thì đáp ứng, vị trí nào thì phải có chứng chỉ hành nghề, giám đốc, trưởng phòng, trưởng nhóm hay nhân viên thực hiện… Theo quan điểm cá nhân tôi mỗi đơn vị chỉ cần 02 cán bộ là trưởng phòng chỉnh lý hoặc số hóa và trưởng nhóm chỉ đạo triển khai thực hiện các dự án có chứng chỉ hành nghề là đủ điều kiện, đương nhiên đây là điều kiện bước đầu khi đăng ký cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện hành nghề cho tổ chức. Còn trong quá trình hoạt động thì tùy mức độ quy mô của đơn vị, của khối lượng và giá trị từng hợp đồng mà quy định số lượng nhân viên và số người có chứng chỉ hành nghề cho phù hợp. Nội dung thứ 6 cũng của Điều 7 quy định là phải có “Tài liệu chứng minh cơ sở vật chất, trang thiết bị, điều kiện làm việc để thực hiện hoạt động dịch vụ lưu trữ theo quy định của pháp luật hiện hành”. Nội dung này rất chung chung, cơ sở vật chất ở đây là gì, là nhà đất hay văn phòng làm việc, xưởng sản xuất hay hệ thống kho tàng, trang thiết bị thì số lượng là bao nhiêu…Trong khi các tổ chức hoạt động dịch vụ lưu trữ hiện nay dù thành lập trước hay sau khi có Thông tư 09/2014/TT-BNV thì đa số trụ sở là văn phòng đi thuê, hầu hết chưa đơn vị nào có kho tàng, xưởng sản xuất đủ điều kiện tiêu chuẩn ngoài các Trung tâm lưu trữ lịch sử của Nhà nước. Lý do dẫn đến tình trạng này là việc chỉnh lý hay số hóa tài liệu từ trước đến nay đều diễn ra tại cơ quan có hồ sơ tài liệu (tức là chủ đầu tư), nên cơ sở vật chất của các doanh nghiệp chủ yếu là phục vụ hoạt động của đội ngũ cán bộ hành chính văn phòng và lãnh đạo đơn vị chứ không phải là phòng làm việc phục vụ cho việc chỉnh lý hay số hóa tài liệu. Vì thế, hầu hết các đơn vị chưa quan tâm đầu tư cơ sở phục vụ hoạt động dịch vụ lưu trữ, nếu có đầu tư thì cũng không dùng đến vì sẽ có rất ít cơ quan tổ chức cho phép các đơn vị tư nhân mang tài liệu của họ ra ngoài để chỉnh lý và số hóa. Với những quy định như trên, việc duyệt hồ sơ sẽ phụ thuộc vào cách hiểu, cách giải thích của cơ quan quản lý nhà nước lưu trữ ở địa phương. Có nơi cho rằng mỗi đơn vị chỉ cần một vài cán bộ có chứng chỉ hành nghề là đủ, có nơi cho rằng tất cả cán bộ của đơn vị phải có chứng chỉ hành nghề…Về cơ sở vật chất, trang thiết bị cũng vậy, đơn vị hoạt động dịch vụ kê khai ra nhưng ai thẩm định và khi trình lên thì cơ quan quản lý có quyền cho rằng không chính xác, dẫn đến tình trạng mỗi nơi hiểu và thực hiện một kiểu thậm chí là không thể cấp được Giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động dịch vụ lưu trữ cho các doanh nghiệp. Một khi đã vướng mắc ngay từ khâu đăng ký hoạt động dịch vụ rồi thì đương nhiên sẽ ảnh hưởng đến toàn bộ các hoạt động tiếp theo và như thế làm hoạt động xã hội hóa trong lĩnh vực dịch vụ lưu trữ được đẩy mạnh.

-Thứ hai, theo quy định, các tổ chức cá nhân hoạt động dịch vụ lưu trữ chỉ cần đăng ký đối với cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ cấp tỉnh nơi tổ chức, cá nhân có trụ sở hay hộ khẩu thường trú và có giá trị trong phạm vi toàn quốc. Tuy nhiên khi tổ chức cá nhân đó đến tỉnh khác hành nghề, cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương đó vẫn yêu cầu phải đăng ký và thông báo với họ, rồi có nơi còn yêu cầu đơn vị phải có văn phòng đại diện hay chi nhanh tại địa phương đấy mới được hoạt động.

-Thứ ba, có cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ địa phương ra công văn yêu cầu các cơ quan, đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp nhà nước thuộc địa phương đấy khi tổ chức thực hiện chỉnh lý tài liệu phải báo về cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ biết để thẩm định hồ sơ năng lực của đơn vị hành nghề dịch vụ lưu trữ (bên B) khi ký hợp đồng và giúp nghiệm thu trước khi thanh lý. Đây là một số quy định chưa phù hợp, làm khó cho chủ đầu tư và vô hình dung chung một lần nữa yêu cầu đơn vị hành nghề dịch vụ lưu trữ phải đăng ký, báo cáo cung cấp hồ sơ năng lực cho cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ ở địa phương đấy, những quy định này có dáng dấp của những kiểu “Giấy phép con”.

Theo quy định của pháp luật khi một đơn vị hành nghề dịch vụ lưu trữ được công nhận đủ điều kiện hoạt động ở cơ quan nhà nước về lưu trữ cấp tỉnh tại địa phương nơi đặt trụ sở thì đương nhiên đủ điều kiện và năng lực hoạt động trong cả nước. Nếu ở địa phương nào cũng yêu cầu thẩm định hồ sơ năng lực thì chẳng lẽ khi hoạt động ở 63 tỉnh thành, các đơn vị phải đăng ký và gửi hồ sơ để thẩm định năng lực đủ cả 63 tỉnh. Và nếu ở dự án nào cơ quan quản lý nhà nước cũng yêu cầu thẩm định hồ sơ năng lực khi ký hợp đồng và nghiệm thu khi trước khi thanh lý hợp đồng thì cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ ở địa phương lấy nhân lực đâu ra để làm. Khi có đủ năng lực thực hiện ở dự án trước lại không đủ năng lực thực hiện ở dự án sau, việc đủ năng lực hay không chỉ cần đơn vị hoạt động dịch vụ lưu trữ chứng minh bằng hợp đồng tương tự chứ không cần cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ thẩm định đi thẩm định lại và chủ đầu tư hoàn toàn có thể thẩm định việc này theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Theo tôi việc kiểm tra thực hiện hợp đồng dịch vụ lưu trữ của các cơ quan đơn vị thì cơ quan nhà nước về lưu trữ nên lồng vào nội dung kiểm tra công tác văn thư lưu trữ vào các đợt, các năm theo định kỳ mới đúng, chứ không phải cứ có hợp đồng là phải có sự kiểm tra giám sát về chuyên môn.

– Thứ tư, về đơn giá chỉnh lý tài liệu đã có Thông tư số 12/2010/TT-BNV ngày 26/11/2010 về Hướng dẫn phương pháp xác định đơn giá chỉnh lý tài liệu giấy và Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 quy định định mức kinh tế – kỹ thuật chỉnh lý tài liệu giấy của Bộ Nội vụ quy định rất chi tiết nhưng tới một số địa phương, cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ lại yêu cầu phải thực hiện theo đơn giá của Ủy ban tỉnh. Có địa phương ban hành đơn giá từ những năm 2011 theo mức lương tối thiểu là 750.000đ đến nay lương tối thiểu là 1.390.000đ vẫn yêu cầu phải thực hiện theo quyết định cũ vì chưa có quyết định mới thay thế. Đơn giá cũ ban hàng gần 10 năm nay trong khi thời điểm hiện tại đơn giá nhân công cũng như vật tư tăng gấp 2, 3 lần thì không thể thực hiện được theo yêu cầu của địa phương.

Như vậy, đối với hoạt động dịch vụ lưu trữ thì hai yếu tố: đủ điều kiện về năng lực hoạt động dịch vụ và đơn giá là quan trọng nhất nhưng đến nay vẫn còn nhiều điều bất cập. Chúng tôi kính mong cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương về lưu trữ sớm xem xét, có hướng dẫn chi tiết và chỉ đạo thực hiện pháp luật về lưu trữ sao cho thống nhất, tạo điều kiện cho các đơn vị hoạt động hành nghề dịch vụ lưu trữ thực hiện công việc, để hoạt động xã hội hóa lưu trữ ngày càng phát triển, phát huy sức mạnh của toàn xã hội, giúp ích cho lưu trữ Việt Nam.

 

Hà Nội, ngày 21/4/2018

Bài viết liên quan